Ankara Defterdarlığı

8 Temmuz 2008 SALI

Resmî Gazete

Sayı : 26930 (Mükerrer)

KURUL KARARI

Yüksek Planlama Kurulundan:

             Tarih           : 1/7/2008

             Karar No    : 2008/31

             Konu           : Orta Vadeli Mali Plan.

             Yüksek Planlama Kurulu’nca;

             Maliye Bakanlığının 27/6/2008 tarih ve 8885 sayılı yazısı dikkate alınarak; Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan ekli “Orta Vadeli Mali Plan (2009-2011)’ın kabulüne, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 16 ncı maddesine göre karar verilmiştir.

ORTA VADELİ MALİ PLAN

(2009 - 2011)

GİRİŞ

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun öngördüğü çok yıllı bütçe hazırlık süreci Bakanlar Kurulunun temel politika öncelikleri ile hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri içeren Orta Vadeli Programı kabul etmesiyle başlamaktadır. Bu çerçevede, 2009-2011 Orta Vadeli Programı Bakanlar Kurulu tarafından kabul edilerek 28/6/2008 tarihinde Resmî Gazete’de yayımlanmıştır.

Çok yıllı bütçe hazırlık sürecini yönlendiren ikinci önemli belge ise, Orta Vadeli Programla uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleriyle birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren ve Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanarak Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanan Orta Vadeli Mali Plandır. Bu çerçevede, 2009-2011 Orta Vadeli Mali Planı Maliye Bakanlığınca hazırlanarak Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanmıştır.

Bilindiği üzere, 2008-2012 dönemini kapsayan Orta Vadeli Mali Çerçeve ile bu döneme ilişkin bütçe açığı, faiz dışı fazla ve kamu borç stoku hedefleri belirlenerek kamuoyu ile paylaşılmıştır. Bu çerçevede, ekonominin rekabet gücünün artırılması, kamu harcamalarında verimliliğin sağlanması ve bölgeler arasındaki gelişmişlik farklarının azaltılması temel öncelikler olarak belirlenmiştir. Diğer taraftan, kamu borç stokundaki düşüş eğilimini devam ettirecek bir faiz dışı fazla politikasının sürdürüleceği de açıklanmıştır.

Ekonomik programların kararlı bir şekilde uygulanması, kamu gelir, harcama ve borçlanma politikalarının birbirleriyle uyumlu bir bütünlük oluşturması, mali disipline titizlikle riayet edilmesi ve yapısal önlemlerin alınması neticesinde Türkiye’de ekonomik ve mali istikrar ortamı oluşmuştur.

Bütçe politikasının uygulamasında sağlanan etkinlik sayesinde, merkezi yönetim bütçe giderlerinin gayri safi yurtiçi hasılaya (GSYH) oranı ile faiz giderlerinin bütçe içindeki oranı azaltılmış; bütçe açığı belirgin bir şekilde düşürülmüş ve her yıl istikrarlı bir şekilde elde edilen faiz dışı fazla neticesinde kamu kesimi borçlanma gereği ve kamu borç stokunun GSYH’ye oranında önemli düşüşler sağlanmıştır.

Küresel ekonomide ortaya çıkan gelişmeler karşısında ekonomide ve kamu maliyesinde kaydedilen bu başarıların sürdürülebilmesi, bir taraftan makro ve mikro seviyede yapısal reformlara devam edilmesine, diğer taraftan tesis edilen mali disiplinin kararlılıkla yürütülmesine bağlıdır.

Mali Plan döneminde, ekonomide sürdürülebilir büyüme ortamının devam ettirilmesi ve ekonomik istikrarın güçlendirilmesi hedeflenmektedir. Bu hedef doğrultusunda maliye politikasının, belirlenecek mali kurallar çerçevesinde yürütülmesi sağlanacaktır. Ayrıca, Avrupa Birliği ile yapılan tam üyeliğe ilişkin müzakere sürecinde Birlik müktesebatına uyum çalışmalarında önemli bir mesafenin alınması ve buna bağlı olarak doğrudan yabancı sermaye yatırımlarında artış eğiliminin devam etmesi beklenmektedir.

Orta Vadeli Program ve Orta Vadeli Mali Plana dayalı olarak hazırlanacak 2009-2011 yılları merkezi yönetim bütçesi, mali disiplin anlayışına uygun olarak kaynakların belirlenmiş temel politika öncelikleri doğrultusunda tahsisini, kamu harcamalarının kalitesinin artırılmasını ve bu suretle halkımızın hayat standardının yükseltilmesini sağlayacaktır.

Etkin bir kamu mali yönetimi, giderlerin rasyonel bir şekilde önceliklendirilmesini ve kaynakların bu önceliklere göre tahsisini esas almalıdır. Bu çerçevede plan döneminde kamu gider mevzuatının rasyonelleştirilmesine yönelik çalışmalar sürdürülecektir. 2009-2011 yıllarını kapsayan dönemde, çok yıllı bütçeleme anlayışının uygulanmasında elde edilen tecrübeler de göz önüne alınarak kaynak tahsisinde etkinliğin artırılması hususu, temel önceliklerden birisi olmaya devam edecektir. Bu çerçevede, kamu idareleri ödenek tavanlarını dikkate alarak, belirlenen öncelikler çerçevesinde kendi kaynak tahsislerini gözden geçirecekler ve önceliğini yitirmiş faaliyetler ile projeleri tasfiye edeceklerdir.

2009-2011 dönemi merkezi yönetim bütçesinin hazırlığına esas teşkil edecek temel makroekonomik göstergeler, gelir ve gider tahminleri, hedef açık ve borçlanma durumu ile genel ve özel bütçeli idarelerin ödenek teklif tavanlarına Mali Planın izleyen bölümlerinde yer verilmiştir.

Kamu idareleri Orta Vadeli Program ile Orta Vadeli Mali Planda yer alan politika önceliklerini, makroekonomik göstergeleri ve ödenek tavanlarını esas almak suretiyle, çok yıllı bütçeleme anlayışına uygun olarak kendi kurumsal önceliklerini belirleyecek ve 2009, 2010 ve 2011 yılları için bütçe tekliflerini hazırlayacaklardır.

I. MERKEZİ YÖNETİM BÜTÇESİNİN DAYANDIĞI TEMEL MAKROEKONOMİK GÖSTERGELER VE POLİTİKALAR

A. Temel Makroekonomik Göstergeler

2009-2011 dönemi merkezi yönetim bütçesi gelir ve gider tahminlerinin belirlenmesinde, Orta Vadeli Programda öngörülen ve Tablo 1’de yer alan makroekonomik göstergeler esas alınmıştır. Kamu idareleri 2009, 2010 ve 2011 yıllarına ilişkin bütçe ödenek tekliflerini hazırlarken söz konusu göstergeleri dikkate alacaklardır.

Tablo 1- Temel Makroekonomik Göstergeler

Kaynak: Orta Vadeli Program (2009-2011)

B. Bütçe Giderlerine İlişkin Temel Politikalar

2009-2011 döneminde bütçe giderlerine ilişkin esas alınacak temel önceliklerden birisi, 5018 sayılı Kanunun etkin bir şekilde uygulanmasının sağlanmasıdır. Kamu idarelerinin, mali yönetim ve kontrol alanında yeni görev ve sorumluluklarını gereğince yerine getirebilmelerini sağlamak amacıyla, yeterli idari kapasiteye kavuşturulmalarına yönelik olarak başlatılan faaliyetler yoğunlaştırılacaktır. Mali yönetim ve kontrol ile iç denetim faaliyetlerinin genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde etkin bir şekilde uygulanması için gerekli çalışmalar sürdürülecektir. Ayrıca, kamu idarelerinin karar verme süreçlerini güçlendirmek, mali saydamlık ve hesap verilebilirliği artırmak amacıyla uygulamaya konulan stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme yaygınlaştırılacaktır.

Mali Plan döneminde, eğitim, sağlık ve sosyal nitelikli harcamalar ile bölgesel gelişmişlik farklarının azaltılmasına yönelik harcamalara daha fazla önem verilerek, toplumun yaşam kalitesinin yükseltilmesi, beşeri sermayenin niteliklerinin geliştirilmesi, gelir dağılımının düzeltilmesi yönünde politikalar uygulanmaya devam edilecektir.

Genel sağlık sigortasının uygulamada olacağı Mali Plan döneminde; koruyucu sağlık hizmetlerinin yaygınlaştırılması ve sağlık hizmetlerine erişimin kolaylaştırılarak kalitesinin artırılması öncelikli hedefleri oluşturmaktadır. Ayrıca, sağlık giderlerinde verimliliğin sağlanması için etkin kontrol ve denetim mekanizmalarının tesis edilmesi de öngörülmektedir.

Mali Plan döneminde, 5746 sayılı Araştırma ve Geliştirme Faaliyetlerinin Desteklenmesi Hakkında Kanun kapsamında Ar-Ge harcamalarına önem verilecek ve teknogirişim sermayesi desteği sağlanacaktır.

Orta ve uzun vadede ekonominin verimliliğini ve üretken yapısını destekleyen altyapı yatırımlarına ağırlık verilecektir. Ayrıca, Güneydoğu Anadolu Projesi Eylem Planında yer alan projeler için gerekli kaynak sağlanacaktır. Güneydoğu Anadolu Projesinin yanı sıra diğer bölgesel kalkınma projelerine de destek sağlanacaktır.

Mali Plan döneminde, Ulusal Tarım Stratejisi Belgesi (2006-2010) ile 5488 sayılı Tarım Kanunu çerçevesinde, alan ve ürün temelinde farklılaştırılarak üretimde etkinliğin sağlanması amacıyla tarımsal desteklemeler devam edecektir.

C. Bütçe Gelirlerine İlişkin Temel Politikalar

2009-2011 döneminde; vergi kanunlarında yer alan istisna, muafiyet ve vergi indirimi hükümleri, ekonomik ve sosyal politikalar çerçevesinde yeniden değerlendirilerek vergi mevzuatı sadeleştirilecektir.

Özel girişimcilerin uzun vadeli planlama yapmalarını sağlamak ve öngörülebilirliği artırmak amacıyla vergi politikalarında istikrar esas olacaktır.

Mali Plan döneminde; doğrudan yabancı sermaye yatırımlarının özendirilmesi, istihdam ve ihracatın teşvik edilmesi, yüksek katma değerli ürün üretme kapasitesinin geliştirilerek ülke ekonomisinin uluslararası düzeyde rekabet edebilir bir yapıya kavuşturulması vergi politikasının temel öncelikleri arasında yer almaktadır.

Türk vergi sisteminin Avrupa Birliği müktesebatına uyumuna ilişkin çalışmalar tamamlanacak; ülkemizle dış ticareti bulunan ve henüz çifte vergiyi önleme anlaşması imzalanmamış olan ülkelerle çifte vergiyi önleme anlaşmalarının imzalanması çalışmaları sürdürülecektir.

Herkesin vergi yükümlülüğünü yerine getirmesini ve böylece vergi yükünün adil dağılımını sağlamak amacıyla kayıt dışı ekonomi ile mücadele çalışmaları kurumsal bilgi paylaşımı ve koordinasyon içinde, teknolojik altyapı da güçlendirilmek suretiyle yoğun bir biçimde sürdürülecektir. Bu kapsamda, vergi kayıp ve kaçağının boyutu ile niteliği düzenli olarak analize tabi tutulacak ve kayıp ve kaçağı önlemeye yönelik denetimler artırılacaktır. Bu doğrultuda, önümüzdeki süreçte bir eylem planı uygulamaya konulacaktır.

Büyük mükelleflere yönelik hizmetlerin tek bir merkezden sunulması amacıyla kurulan Büyük Mükellefler Vergi Dairesi Başkanlığının geliştirilmesi sağlanacaktır. Ayrıca, gelir idaresinin kurumsal kapasitesinin ve etkinliğinin artırılması amacıyla, merkez teşkilatı ile vergi dairesi başkanlıkları ve vergi dairelerinin yeniden yapılandırmasına yönelik çalışmalara devam edilecektir. Ayrıca, mükellefleri bilgilendirmeye ve vergi bilincini artırmaya yönelik broşürlerin çeşitliliğinin ve dağıtım noktalarının artırılması hedeflenmektedir.

Vergisini tam olarak ve zamanında ödemeyenleri tespit etmek, süresinde ödenmeyen vergi ve cezaların cebren takip ve tahsilini sağlamak amacıyla kurulmuş olan Borç Takip ve Değerlendirme Sisteminin geliştirilmesi için gerekli teknolojik yatırımlar sürdürülecektir.

Hazineye ait ve bir kamu hizmetine tahsisli olmayan taşınmazların, uygulanan ekonomi politikası çerçevesinde ekonomiye kazandırılması ve bütçeye kaynak sağlamak üzere etkin bir şekilde değerlendirilmesine kararlılıkla devam edilecektir.

II. MERKEZİ YÖNETİM BÜTÇE BÜYÜKLÜKLERİ

A. Merkezi Yönetim Bütçe Dengesi

Mali Plan dönemi merkezi yönetim bütçe dengesi ve faiz dışı fazla hedefleri Tablo 2’de yer almaktadır.

Tablo 2- Merkezi Yönetim Bütçe Dengesi ve Faiz Dışı Fazlası

2009 yılı merkezi yönetim bütçe açığının GSYH’ye oranının yüzde 1,4 olarak gerçekleşeceği, 2010 yılında yüzde 1,3’e düşeceği, 2011 yılında ise yüzde 1,7 oranında gerçekleşeceği tahmin edilmektedir.

Mali Plan döneminde, GSYH’ye oranı açısından 2009 yılında yüzde 3,7, 2010 yılında yüzde 3,1, 2011 yılında ise yüzde 2,6 oranında faiz dışı fazla hedeflenmiştir. Belirlenen faiz dışı fazla hedefi, kamu borç stokunun düşüş eğiliminin sürdürülmesini ve AB tanımlı brüt kamu borç stokunun GSYH’ye oranının Mali Plan dönemi sonunda yüzde 31 seviyesine düşürülmesini sağlayacaktır. Bu durum, borçlanma faizlerinin aşağıya çekilmesine de yardımcı olacaktır.

Merkezi yönetim bütçesinin program tanımlı gelir ve giderleri ile faiz dışı fazlası Tablo 3’de yer almaktadır.

Tablo 3- Program Tanımlı Bütçe Büyüklüklerinin GSYH’ye Oranı (%)

B. Merkezi Yönetim Bütçe Giderleri

2009-2011 döneminde merkezi yönetim bütçe giderleri; makroekonomik göstergeler, temel politika belgelerinde ortaya konulan öncelikler ve kamu idarelerinin ihtiyaçları esas alınarak tahmin edilmiştir. Bu çerçevede, bütçe giderlerinin ekonomik tasnif bazında tahmininde kullanılan ve öne çıkan temel unsurlar aşağıda belirtilmiştir.

Personel giderleri tahmin edilirken, kamu personeline mali imkanlar ve hedeflerle uyumlu maaş ve ücret artışı sağlanacağı varsayılmıştır. Sosyal güvenlik devlet prim giderleri tahmininde 5754 sayılı Kanunla değişik 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun getirdiği sağlık primi giderleri dikkate alınmıştır.

Mal ve hizmet alım giderlerinin tahmininde, kamu idarelerinin Mali Plan döneminde uygulamaya koyacakları yeni programlar, hizmet genişlemesine bağlı olarak ortaya çıkacak ihtiyaçlar ve bu giderleri etkileyecek makroekonomik göstergeler esas alınmıştır. Ayrıca, Devlet memurları ile bakmakla yükümlü oldukları kişilerin sağlık giderleri ve sosyal güvenliği olmayanların sağlık giderleri Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından karşılanacağından, Mali Plan döneminde bu tür giderler için mal ve hizmet alım gideri öngörülmemiştir.

Cari transfer harcamalarının tahmininde; 5510 sayılı Kanunun uygulamaya girmesinin sosyal güvenlik dengesine etkileri, 5763 sayılı İş Kanunu ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun çerçevesinde merkezi yönetim bütçesinden karşılanacak işveren sigorta prim indirimi ve diğer giderler ile mahalli idarelerin genel bütçeden aldığı payın artırılmasına ilişkin düzenlemeler dikkate alınmıştır.

Sermaye giderlerinin tahmininde, Mali Plan döneminde kamu yatırımlarına ilişkin belirlenen hedefler ile GAP Eylem Planı kapsamında yapılacak yatırımlar dikkate alınmıştır.

Sermaye transferlerinin tahmininde, KÖYDES Projesinin Mali Plan döneminde devam ettirileceği, Ar-Ge projelerine bütçeden ayrılan payın artırılacağı varsayılmıştır.

Borç verme giderlerinde ise KİT’lerin mali yapısı ile harç ve öğrenim kredilerine ilişkin öngörüler dikkate alınmıştır.

Diğer taraftan, faiz giderlerinin tahmininde borç stokunun yapısı ve seyri, ulusal ve uluslararası piyasalardaki dalgalanmaların faiz giderlerine olan muhtemel etkileri de dikkate alınmıştır. Yukarıda yapılan açıklamalar çerçevesinde 2009-2011 dönemi merkezi yönetim bütçe giderleri Tablo 4’de yer aldığı şekilde tahmin edilmiştir.

Tablo 4- Ekonomik Sınıflandırma Bazında Merkezi Yönetim Bütçe Giderleri

Mali Plan döneminde cari transfer giderleri, faiz hariç bütçe giderlerinin yaklaşık yarısını oluşturmaktadır. Bu durum, büyük ölçüde 5510 sayılı Kanunun ve mahalli idarelere genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan payın artırılmasına ilişkin düzenlemelerden kaynaklanmaktadır. Yukarıda yer alan merkezi yönetim bütçe giderlerinin GSYH’ye oranları ise Tablo 5’de gösterilmiştir.

Tablo 5- Merkezi Yönetim Bütçe Giderlerinin GSYH’ye Oranı (%)

2009-2011 döneminde, merkezi yönetim bütçe giderlerinin GSYH’ye oranının sırasıyla yüzde 23,4, yüzde 22,8 ve yüzde 22,9 olarak gerçekleşmesi öngörülmüştür.

C. Merkezi Yönetim Bütçe Gelirleri

Merkezi yönetim bütçe gelirleri, Orta Vadeli Programda yer alan makroekonomik göstergeler ile gelir politikalarının bütçe gelirlerine etkileri, ulusal ve uluslararası piyasalardaki gelişmeler ve gelirlerin geçmiş yıllarda gösterdiği eğilim dikkate alınarak tahmin edilmiştir.

Tablo 6- Merkezi Yönetim Bütçe Gelirleri

2009-2011 yıllarını kapsayan dönemde, vergi gelirlerinin merkezi yönetim bütçe gelirleri içerisindeki payının yıllar itibarıyla artacağı tahmin edilmektedir. 2009 yılında yüzde 81,5 olan bu oran, 2011 yılında yüzde 83,1 olarak öngörülmektedir.

 Tablo 7- Merkezi Yönetim Bütçe Gelirlerinin GSYH’ye Oranı (%)

2009-2011 Mali Planı dönemi sonunda merkezi yönetim bütçe gelirlerinin GSYH’ye oranının yüzde 21,3, vergi gelirlerinin  GSYH’ye oranının ise yüzde 17,7 olarak gerçekleşeceği beklenmektedir.

III. MERKEZİ YÖNETİM BÜTÇE AÇIĞININ FİNANSMANI

Kamu borç ve risk yönetiminin temel ilkeleri;

·         Makroekonomik dengelerin gözetilerek para ve maliye politikaları ile uyumlu sürdürülebilir, saydam ve hesap verilebilir bir borçlanma politikasının izlenmesi,

·         Finansman ihtiyaçlarının, iç ve dış piyasa koşulları ve maliyet unsurları göz önüne alınarak belirlenen risk düzeyi çerçevesinde, orta ve uzun vadede mümkün olan en düşük maliyetle karşılanması,

olarak belirlenmiştir.

Bu kapsamda yürütülmekte olan “stratejik ölçütlere dayalı borçlanma politikası” çerçevesinde 2009-2011 döneminde;

·         Nakit iç borçlanmanın ağırlıklı olarak YTL cinsinden yapılması,

·         YTL cinsi borçlanmanın ağırlıklı olarak sabit faizli enstrümanlarla yapılarak gelecek 12 ayda faizi yenilenecek senetlerin payının azaltılması,

·         Ortalama vadenin piyasa koşullarının elverdiği ölçüde uzatılarak vadesine 12 aydan az kalmış senetlerin payının azaltılması,

·         Nakit ve borç yönetiminde oluşabilecek likidite riskinin azaltılması amacıyla güçlü rezerv tutulması,

hedeflenmektedir.

Diğer taraftan, AB tanımlı kamu brüt borç stoku ve kamu net borç stokuna ilişkin tahminler aşağıdaki tabloda yer almaktadır: